主场有瑕？美洲峰会的表与里
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
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为期五天的美洲峰会于当地时间6月10日在美国洛杉矶落下帷幕，尽管会议通过了旨在解决非法移民问题的《洛杉矶宣言》，出台了“美洲经济繁荣伙伴关系”倡议，但看似“团结”的峰会背后分歧不断。峰会中因参会标准引发的美洲地区各国的抵制和实质性成果的缺席表明，美国在该地区领导力和公信力的下降已是不可逆的趋势。
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领导西半球合作：美洲峰会聚焦四大议题
当地时间6月6日至6月10日，由美国主办的第九届美洲峰会在洛杉矶举行，30余个国家代表出席会议。美洲峰会又称美洲国家首脑会议，源自1990年美国总统布什提出的“美洲倡议”计划。首届峰会于1994年在美国迈阿密举行，故而本次也是美国时隔28年再次主办峰会。
本届峰会的主题为“建设可持续、有弹性、讲公正的未来”（Building a Sustainable, Resilient, and Equitable Future）。从白宫政府简报来看，峰会主要聚焦以下议题：
拜登在美洲峰会全体会议上发表讲话，图源：CNN
针对最受关注的非法移民议题，20个与会国家共同签署了《洛杉矶移民与保护宣言》（Los Angeles Declaration on Migration and Protection），承诺促进安全、有序和正常的移民，为移民和难民提供资金援助及临时工作岗位。
针对经济议题，美国承诺加强地区合作，建立美洲经济繁荣伙伴关系（the Americas Partnership for Economic Prosperity）。会后，各国将就重振美洲开发银行、打造弹性供应链、确保可持续贸易等重点领域进行初步磋商。
针对气候危机议题，美国与加勒比地区将加强合作，建立应对 2030 年气候危机伙伴关系（PACC 2030）。拜登政府的承诺还包括通过RELAC倡议促进清洁能源的贸易和投资，并通过100K CLIMA倡议推动区域间教育交流，共同应对气候危机。此外，美国宣布将与四个银行机构协调调动相关资金，还计划通过亚马逊链接（Amazonia Connect）提供1200万美元，支持巴西、哥伦比亚和秘鲁减少森林砍伐和温室气体排放，保护生物多样性。
针对新冠肺炎疫情与美洲健康安全议题，会议通过了“美洲健康与复原力行动计划”（Action Plan on Health and Resilience in the Americas）。美国承诺将扩大对卫生人力的投资，成立美洲卫生队（Fuerza de Salud de las Americas），为公共卫生和医疗专业人员提供培训。同时，在疫苗接种方面，美国政府表示已向拉丁美洲和加勒比地区国家捐赠超过6500万剂 COVID-19疫苗，并投资超过9400万美元提供补充援助。
Quad领导人合影，图源：Reuters
拜登希望利用美洲峰会重申美国在该地区的领导地位，并在各条战线上取得外交进展。在6月9日的开幕式致辞中，拜登表示美洲“从未像现在一样渴求合作、共同目标和变革性想法”。拜登称，新冠肺炎疫情和俄乌战争带来的通货膨胀、失业与移民问题“影响到我们所有人，所有的国家都有责任站出来，缓解人们今天所感受到的压力”。
拜登同样强调“迈阿密精神”（Spirit of Miami），即美国主办的第一届美洲峰会带来的希望和新的可能性，直至今日仍然是克服美洲所面临挑战的关键。他表示，民主“不仅是美洲历史的决定性特征，而且是美洲未来的基础”。尽管能力各不相同，但美洲各国应当在承认各自主权和美洲共同责任的情况下，平等且互相尊重，“作为真正的伙伴而共同努力”。
“在美洲人民面临的不平等、健康、气候和粮食安全等核心挑战面前，美国仍然是推动半球行动以解决这些问题的最强大力量。"白宫首席新闻秘书卡里娜·让-皮埃尔（Karine Jean-Pierre）6月7日表示，"因此，美国总统将继续成为西半球的领导者。”
拜登6月8日在美洲峰会上发表演讲称：“我们所有的国家都有责任站出来，缓解人们今天所感受到的压力。”图源：AP
分边站队？参会者名单凸显区域对话不足
尽管拜登一再强调美洲各国应当互相尊重、团结合作，但本届峰会在开始前就因出席嘉宾国名单的问题引发众多争议，原因是拜登以“民主和人权问题”为由拒绝邀请古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜领导人出席峰会。
古巴政府对此发表声明，批评美国滥用东道主特权，其立场是“歧视性的，不可接受的”，并谴责美国利用峰会“作为其在该半球的霸权体系的工具”。据委内瑞拉《国民报》转引艾菲通讯社（EFE）报道，三国领导人在5月底召开了一次美洲人民玻利瓦尔联盟（ALBA）会议，作为对美国的回应。
美国此举同样引起与会国家的强烈不满。6月9日的峰会开幕式上，阿根廷和伯利兹就此事谴责拜登政府，伯利兹总理称峰会的力量因部分国家缺席而“大打折扣”。次日，智利、玻利维亚等国加入批评行列。据报道，与会的32个国家中有 20 个表态反对美国的排斥行为。
据阿根廷《号角报》报道，阿根廷总统费尔南德斯传递了未被邀请出席的三国的声音。他在发言中抨击美洲开发银行（IDB），指责美洲国家组织（OAS）是这次行动的策划者，并呼吁取消对古巴和委内瑞拉的禁运政策。应委内瑞拉的要求，他还邀请拜登加入拉加共同体。在6月10日接受采访时，费尔南德斯表示他的发言并非针对拜登，而是针对美国“系统”，并称他的立场得到了拜登的理解。
另一个带头抵制峰会的国家是墨西哥。为抗议美国对古巴等三国的排斥，墨西哥总统洛佩斯拒绝出席会议。玻利维亚、危地马拉、洪都拉斯等国的领导人也同样拒绝出席。代替总统参会的墨西哥外长埃布拉德表示，美国的排斥行为是一个“战略错误”。《号角报》则援引了西班牙《先锋报》对此事的评论，尽管古巴等三国的专制行为可能在拉美内部引起争议，但共同反对美国的帝国主义具有更重要的价值。
墨西哥总统洛佩斯表示拒绝出席峰会，图源：纽约时报
这场风波揭露了美洲内部的巨大分歧。墨西哥《宇宙报》称“美洲峰会在开始之前就失败了”。在《号角报》的采访中，哥斯达黎加前总统劳拉·钦奇利亚表示，峰会令人失望之处在于，它继续将意识形态置于能够改善其公民处境的具体行动议程之前。
据钦奇利亚的分析，峰会召开时美洲正处疫情和政治局势上的双重低谷，严重缺乏区域间的对话。拜登政府缺少的是一个超越意识形态、关注具体问题的合作平台，这些问题包括疫苗、资本流动、融资资源和能源问题。因此，峰会最终变成了一场关于“你邀请谁和不邀请谁”的“分边站队”。
她还表示，美国政府在美洲的计划推进面临重重困难，美洲地区有30%到40%的大使仍未被任命。美国对外服务协会（ASFA）数据显示，截至6月10日，在美洲的其余34个国家中，仅17个国家有美国大使驻扎。空缺大使的国家包括古巴、委内瑞拉、秘鲁、哥伦比亚等国，以及在移民问题上对美国至关重要的几个中美洲国家。
截至6月10日美国在美洲任命大使情况，数据来源：AFSA
此外，钦奇利亚指出，目前美洲最具象征意义的区域机构已经崩溃。美洲国家组织遭受了地区内部分裂的严重打击。美洲开发银行则由特朗普政府提名的毛里西奥·克拉弗·卡隆主导，这使得拜登失去了一个本可以在峰会中发挥作用的重要平台。因此，整个美洲正处于极度脆弱的境地。
钦奇利亚称，对于目前的美国而言，与墨西哥、阿根廷、巴西或哥伦比亚政府达成一致是不可能的。她的建议是先观望巴西今年的总统大选结果，以期在新的政治局势下推进区域对话和更具建设性的议程。
分担责任？移民宣言实效遭质疑
峰会最后一天，20个国家签署《洛杉矶宣言》，为处理该地区的大量移民潮提供了路线图。据CNN报道，面对众多对峰会意义的质疑，该宣言可能成为本次峰会中最重要的成就。
“通过这一宣言，我们正在改变我们管理美洲移民的方法。”拜登在会议上表示，“我们每个人都在签署承诺，承认我们共同面临的挑战。”他呼吁美洲各国政府加强对移民的保护，但也要防止非法移民跨过边境线，将不符合庇护条件的人驱逐出境。
美国、墨西哥、加拿大等国和作为观察员出席的西班牙都为解决移民问题做出了承诺。
据报道，拜登政府计划花费3.14亿美元为整个西半球的委内瑞拉移民提供援助，为古巴人和海地人办理家庭签证，并为更多中美洲工人提供临时工作岗位。美国承诺在未来两年接收2万名来自美洲的难民，优先考虑来自海地的难民。《宇宙报》称，与美国在俄乌战争爆发后承诺接纳10万名乌克兰人相比，这些数字似乎算不上多。
墨西哥政府则计划将边境工人卡（TVTF）的数量从1万张增加到2万张，并允许跨州工作。政府还将启动新的临时工作计划，每年为1.5万至2万危地马拉人提供工作机会，并在中期将其扩展到洪都拉斯和萨尔瓦多。以上计划得到联合国难民署（UNHCR）的支持，预计未来三年内可将2万名难民纳入国家劳动力市场。
6月10日，拜登在美洲峰会上与各代表团团长会晤时发言，以通过洛杉矶移民与保护宣言，图源：REUTERS
据路透社报道，《洛杉矶宣言》旨在缓解美国的劳动力短缺问题，同时也减轻非法移民问题带来的压力——在美国，抵达美墨边境的移民人数已达到历史最高水平。拜登表示“任何国家都不能单独承担这一责任”，并试图将移民问题定义为整个美洲面临的挑战，借此要求各国分担责任。
英国《金融时报》报道，据国际移民组织数据，尽管美洲人口只占世界人口的12%，该地区移民数量却占据世界移民的四分之一以上。美洲约有7300万流动移民，还有数百万人因贫穷和冲突流离失所。据《宇宙报》报道，4月份的官方数据显示，每天约有7,500名非法移民试图越过美国边境，他们大部分来自中美洲，也有人来自古巴、尼加拉瓜、委内瑞拉和海地。在拜登发表演讲时，一支由1.5万人组成的移民队伍正从墨西哥南部前往美国，这是近年来规模最大的移民队伍之一。
据《纽约时报》报道，面对棘手的移民问题，拜登不得不保留特朗普时代部分严格限制移民的政策，包括对入境的公共卫生限制，以及要求寻求庇护的难民在墨西哥营地内等待。然而，这也使得拜登面临着两方的指责：一方面，其政治盟友批判拜登未能兑现总统竞选期间的承诺，结束特朗普时代的移民政策；另一方面，共和党人试图在11月的选举中重新获得国会控制权，因此边境移民队伍被他们定义为一场“危机”。共和党猛烈抨击拜登在边境地区的政策过于宽松，并指责他比特朗普更欢迎和鼓励移民。
近年来规模最大的移民队伍正从墨西哥南部前往美国，图源：纽约时报
对《洛杉矶宣言》的另一个解读视角关注的是“协议中没有提及”的部分。据《金融时报》报道，因“领导人是独裁者”而未被邀请出席峰会的尼加拉瓜是唯一没有签字的中美洲国家。尽管墨西哥、萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯政府签署了该协议，但其领导人并未出席峰会，这引发了对于宣言实质性成果的质疑。
据路透社报道，协议中同样没有提及拉丁美洲人口最多的国家巴西，也没有包括任何美国对墨西哥的额外工作签证的承诺。白宫一位官员表示，这将是拜登与洛佩斯在下个月会晤时的部分议题。
西雅图国际基金会的政策主任艾瑞克·奥尔森表示，该宣言是一个 “有用的框架”，但由于它不具约束力，其近期效果可能有限。
政治博弈：应对中国的经济倡议
据白宫政府简报，新冠肺炎疫情使得美洲面临经济萎缩和通货膨胀的危机，俄乌战争则让情况进一步恶化，供应链的不稳定性迫使政府将应对粮食安全危机置于重要位置。此外，拜登认为中国是其在地缘政治舞台上最大的“战略竞争者”，中国在拉美的贸易进展也令美国感到威胁，为了应对这一局面，美国政府希望在经济上确立对美洲地区的领导愿景。
基于此，拜登政府提出了美洲经济繁荣伙伴关系倡议（the Americas Partnership for Economic Prosperity），并称之为半球经济复苏和增长的“历史性新协议”，试图“自下而上重建美洲经济”。
6月10日，拜登主持领导人休憩和工作午餐会，图源：Reuters
然而，据《宇宙报》评论，拜登的经济繁荣倡议与1961年肯尼迪的经济联盟“大同小异”，美国与拉美的经济合作是“长达61年的失败的联盟”。从1961年的争取进步联盟（Alliance for Progress）到 2022 年的美洲经济繁荣伙伴关系，美国一直试图巩固其在拉丁美洲和加勒比地区的权力，以应对外界威胁因素（曾经是苏联，现在是中国）的所谓“侵略性”渗透。
而历史的相似性在于，肯尼迪的部署是为了抵制冷战和古巴革命胜利对美国的影响。随着第一个经济联盟建立，美国于 1962 年 2 月对古巴实施全面经济禁运政策。今天的美洲峰会上，古巴再次被排除在外。
前哥斯达黎加驻美洲国家组织大使巴布罗·巴拉奥纳（Pablo Barahona）表示，美洲经济繁荣伙伴关系是“美国给拉丁美洲和加勒比地区的又一颗苦涩的糖”。秘鲁律师兼政治学家约瑟夫·齐林斯基（Josef Zielinski）则强调“这是一场政治博弈”，美国担忧中国会在拉丁美洲和加勒比地区“大量”投资。齐林斯基表示：“美国知道，如果它允许中国继续以与它完全不同的政治眼光在经济上渗透拉丁美洲，它可能会失去在该地区的霸权地位。”
据美国《时代》报道，中国与拉丁美洲和加勒比地区的贸易额已从2002年的180亿美元增加到2021年的近4490亿美元，这使得中国成为巴西、智利、秘鲁和乌拉圭的第一大贸易伙伴。目前该地区有21个国家参与了“一带一路”倡议，这体现了中国的外交政策的关键宗旨之一，即利用基础设施和投资项目促进经济一体化，并提高其外交影响力。
分析人士称，峰会的争议反映了一个更大的问题——自特朗普上任以来，美国一直缺乏与拉丁美洲的接触。一方面，在新冠肺炎疫情的打击之下，美国在拉美地区的投资已经放缓；另一方面，中国正在填补这一领域的真空。
拜登是美洲峰会合影中的“中心人物”，图源：AP
结语
从美洲峰会的主要议题来看，内政方面，美国旨在推进非法移民、通货膨胀等政治问题的解决，并在拉美贸易领域与中国竞争，以维持在该地区的主导地位。外交方面，拜登与巴西总统博索纳罗的一对一会晤也显示了他为促进美洲合作所做出的努力。
然而，在峰会的实质性效果上，委内瑞拉国际关系专家迭戈·赛奎拉在新华社采访中分析，出席名单的争议暴露了美洲内部的分歧，美国建立的联盟多是基于政治立场上的一致而非地缘关系，这种限制是白宫“坚持将其国际关系意识形态化”的结果。洛杉矶的抗议活动也转移了会议的注意力，在这一意义上，没有实现预期目标的美洲峰会是失败的。
与会各国的抵制和此次峰会的黯然落幕表明，美国在拉丁美洲和加勒比地区的领导力和公信力的下降已是不可逆的趋势。正如古巴外长罗德里格斯所说，一直处于支配地位的美国低估了“我们的美洲是一个已经发生改变的地区”。在新的美洲政治局势下，如何协调内政与外交，并通过更具建设性的对话机制推进美洲的区域间合作，对于美国而言仍是一个挑战。
参考文献
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